美國(guó)總統(tǒng)特朗普不僅派成建制的軍隊(duì)開(kāi)赴美墨邊境，準(zhǔn)備阻攔長(zhǎng)途跋涉到的中美洲非法移民進(jìn)入美國(guó)，還抨擊外國(guó)人利用美國(guó)憲法規(guī)定的“出生公民權(quán)”赴美產(chǎn)子問(wèn)題，聲稱(chēng)要通過(guò)行政令加以終止。

很多人認(rèn)為這只是特朗普的競(jìng)選策略，無(wú)需太在意；也有人表示，即使特朗普真想有所行動(dòng)，但因涉及門(mén)檻極高的修憲問(wèn)題，也是有心無(wú)力。

筆者認(rèn)為，從特朗普“說(shuō)到做到”的執(zhí)政風(fēng)格和美國(guó)日趨保守的政治和社會(huì)氣氛來(lái)看，美國(guó)政府很可能動(dòng)真格，通過(guò)行政令或立法等形式對(duì)既有政策做出調(diào)整。

對(duì)國(guó)際社會(huì)來(lái)說(shuō)，美國(guó)全面收緊移民政策及政治和社會(huì)的保守化，是必須關(guān)注的大問(wèn)題。

作者：張文宗 中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院美國(guó)所副研究員

來(lái)源：瞭望智庫(kù)（zhczyj）

1什么是“出生公民權(quán)”？

10月底到11月初，特朗普在接受媒體采訪及出席政治集會(huì)時(shí)表示，因?yàn)槌錾�公民�?quán)政策，每年有成千上萬(wàn)的非法移民的孩子自動(dòng)成為美國(guó)公民，在出生后立即有資格享受美國(guó)公民的每一項(xiàng)特權(quán)和福利，為此美國(guó)每年要花費(fèi)數(shù)十億美元。他還稱(chēng)，該政策甚至催生了“生育旅游”產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致各國(guó)孕婦都來(lái)美國(guó)生孩子。

被特朗普詬病的出生公民權(quán)，是指在美國(guó)出生即為美國(guó)公民的政策，由1868年生效的美國(guó)憲法修正案第14條確定。該條第一款規(guī)定：在美利堅(jiān)合眾國(guó)出生或歸化于美利堅(jiān)合眾國(guó)并受美利堅(jiān)合眾國(guó)管轄的人，均為美利堅(jiān)合眾國(guó)和他所居住的州的公民。

與第13條和第15條修正案一樣，該修正案是在美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)和南部重建時(shí)期聯(lián)邦政府和掌控國(guó)會(huì)的共和黨解放黑人奴隸、賦予其公民權(quán)和投票權(quán)的產(chǎn)物，目的是奪取和鞏固內(nèi)戰(zhàn)勝利的成果、對(duì)抗強(qiáng)大的“白人至上”勢(shì)力——首次確認(rèn)了美國(guó)黑人與白人一樣，擁有法律面前平等的公民地位和政治權(quán)利，在美國(guó)歷史上具有重大的進(jìn)步意義。

出生公民權(quán)通常象征著一個(gè)國(guó)家對(duì)移民的開(kāi)放程度。美國(guó)并非規(guī)定出生公民權(quán)的唯一國(guó)家，全世界有30多個(gè)國(guó)家承認(rèn)出生公民權(quán)，大多集中在美洲，加拿大、墨西哥、巴西和阿根廷等國(guó)都采用這一規(guī)定。

各國(guó)會(huì)修改關(guān)于公民身份的國(guó)籍法，以應(yīng)對(duì)不同時(shí)期的社會(huì)和政治環(huán)境。

如英國(guó)1981年出臺(tái)《英國(guó)國(guó)籍法》，規(guī)定在英國(guó)出生的孩子只有在他們的父母至少有一方是英國(guó)公民或居民的條件下才能獲得公民身份。德國(guó)在2000年用“居留權(quán)”取代了父母的公民身份要求，父母有一方有德國(guó)居留許可或在德國(guó)居住滿(mǎn)8年，其子女可以獲得德國(guó)公民身份。

時(shí)過(guò)境遷，出生公民權(quán)，這個(gè)初衷在于保護(hù)非洲裔權(quán)利的憲法修正案，如今和移民及福利問(wèn)題交織在一起。

 

2為何要調(diào)整？又為什么是現(xiàn)在？

長(zhǎng)期以來(lái)，沙特、韓國(guó)、巴西、俄羅斯等國(guó)部分居民利用美國(guó)這一特殊政策，通過(guò)“赴美產(chǎn)子”實(shí)現(xiàn)移民或轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的目的。近十多年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民眾生活水平的提高，部分有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的中國(guó)人也加入其中。紐約、加利福尼亞、佛羅里達(dá)等州已成為孕婦們赴美產(chǎn)子的熱門(mén)目的地，為孕婦們提供服務(wù)的“月子中心”也發(fā)展成一項(xiàng)利潤(rùn)豐厚的產(chǎn)業(yè)。

美國(guó)人對(duì)此很有意見(jiàn)：這些人是在“揩油”。

在移民問(wèn)題上比較強(qiáng)硬的共和黨保守派，早就想做出改變。自2005年以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)每年都會(huì)接到保守派議員聯(lián)署的議案，要求限制甚至廢除出生公民權(quán)。但由于缺乏足夠支持，這些議案得不到正式討論就胎死腹中。

奧巴馬政府在移民問(wèn)題上持相對(duì)寬松的態(tài)度，但美國(guó)執(zhí)法部門(mén)在打擊“生育旅游”方面也不手軟。2015年3月，美國(guó)海關(guān)與邊境執(zhí)法局對(duì)南加州的37所“月子中心”進(jìn)行了突擊搜查，部分經(jīng)營(yíng)者因涉嫌簽證欺詐、偷稅漏稅、洗錢(qián)和共謀行為等受到指控。

在特朗普、保守派議員和部分選民看來(lái)，非法移民或海外游客是在鉆美國(guó)政策的空子。這些人在美國(guó)所生的孩子被稱(chēng)為“錨孩兒”（anchor baby），不僅可以享受免費(fèi)教育和其他福利，年滿(mǎn)18歲后還可以根據(jù)美國(guó)移民法，申請(qǐng)父母成為合法移民。如果這些孩子的非法移民父母被抓并面臨遣返，他們還可以聲稱(chēng)這將破壞一個(gè)家庭，并通過(guò)訴諸法律或求助于輿論得以解脫。

特朗普在中期選舉期間拋出這一議題顯然有討好選民基本盤(pán)、拉抬選情的考慮，但相關(guān)表態(tài)并不令人意外，筆者相信白宮已正在或草擬好相關(guān)的行政令。這一政策訴求與特朗普右翼民粹主義理念和已推行的政策一脈相承。

特朗普在移民問(wèn)題上的強(qiáng)硬和保守眾所周知，他在競(jìng)選期間就抱怨非法移民搶了美國(guó)人飯碗，執(zhí)政后不僅持續(xù)推動(dòng)國(guó)會(huì)撥款建造美墨“邊境墻”，還大幅提升扣押和遣返非法移民的力度。

并且，與二戰(zhàn)后的歷任美國(guó)總統(tǒng)相比，特朗普走得更遠(yuǎn)——政策目標(biāo)已指向合法移民。他支持共和黨議員提出改革“家庭移民”（又稱(chēng)“鏈?zhǔn)揭泼?rdquo;）和綠卡抽簽制度的議案，支持收緊技術(shù)類(lèi)簽證。

特朗普政府公開(kāi)表態(tài)其目標(biāo)是保護(hù)美國(guó)人，尤其是美國(guó)工人的利益。但美國(guó)主流媒體和自由派學(xué)者認(rèn)為，其最終目的與美國(guó)“另類(lèi)右翼”一致，核心是控制美國(guó)非白人人口的增長(zhǎng)，從種族和文化上確保美國(guó)是一個(gè)“白人的國(guó)家”。

3將如何調(diào)整？

如同其他引起巨大爭(zhēng)議的政策一樣，特朗普推動(dòng)解決出生公民權(quán)問(wèn)題一定會(huì)在美國(guó)內(nèi)遇到阻力。不過(guò)，由于經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，加之他在共和黨選民中支持率一直高達(dá)87%以上，更有52%的共和黨人支持廢棄憲法第14修正案的相關(guān)條款，特朗普并不擔(dān)心這件事會(huì)帶來(lái)多大麻煩，仍會(huì)矢志不渝地堅(jiān)持下去。未來(lái)，特朗普可能本著先易后難的思路推動(dòng)這一議程。

首先，特朗普最可能頒布行政令，從事實(shí)上終止非法移民和海外游客在美所生孩子的公民權(quán)。

特朗普非常重視行政效率，執(zhí)政至今在內(nèi)政外交上的一些重大政策均通過(guò)行政令實(shí)施。在廢除或修改出生公民權(quán)上，行政令的草擬人員可以利用第14條修正案的“漏洞”。美國(guó)法律界人士稱(chēng)，第14條修正案中包括了“受美國(guó)管轄的”規(guī)定，白宮和司法部的法律專(zhuān)家可以就此提出“只有美國(guó)公民或有永久居留權(quán)的人才適用該法”，“非法移民或海外游客不受美國(guó)管轄，因此不適用于該條款”。

行政令可能規(guī)定一個(gè)具體日期，這一日期之后，非法移民或海外游客在美國(guó)所生的孩子將不再享有公民權(quán)。對(duì)于已在美國(guó)的“錨孩兒”，行政令可以采取“老人老辦法、新人新辦法”的原則處理，既往不咎，但也可能給“錨孩兒”成年后為父母申請(qǐng)移民設(shè)置附加條件。

另外，白宮也可能通過(guò)授權(quán)執(zhí)法部門(mén)加大對(duì)“生育旅游”的打擊力度，通過(guò)操作層面的騷擾來(lái)嚇阻海外孕婦赴美。

可以預(yù)料，相關(guān)行政令一定會(huì)引發(fā)民權(quán)團(tuán)體或個(gè)人的大量訴訟，但根據(jù)特朗普政府執(zhí)政首年強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)主要針對(duì)穆斯林國(guó)家的“旅行禁令”的經(jīng)驗(yàn)，白宮推動(dòng)相關(guān)政策的決心比較堅(jiān)定。在遇到國(guó)內(nèi)阻力后，特朗普政府不惜三次修改“旅行禁令”并一直將官司上訴到最高法院，并最終得到最高法院的支持，從而大幅減少了海外穆斯林入境美國(guó)的人數(shù)。

圍繞出生公民權(quán)的案子，聯(lián)邦地區(qū)法院和巡回法院的法官可能做出不利于特朗普政府的裁決。不過(guò)，對(duì)于將官司打到聯(lián)邦最高法院，特朗普政府可能也胸有成竹。在特朗普力挺的保守派法官卡瓦諾經(jīng)過(guò)“屈辱的抗?fàn)?rdquo;進(jìn)入最高法院后，保守派占優(yōu)的最高法院很可能做出有利于特朗普政府的裁決。

其次，特朗普政府將推動(dòng)保守派議員在國(guó)會(huì)推動(dòng)立法，變相修改出生公民權(quán)的政策。

國(guó)會(huì)的立法行動(dòng)可能和白宮的行政令相同步，也可能有所滯后�？紤]到相關(guān)議案并不具有事關(guān)國(guó)家安全的緊迫性，這一議案很可能與特朗普政府希望推動(dòng)的限制“家庭移民”和改變綠卡抽簽制度的議案結(jié)合在一起，形成一個(gè)相對(duì)完整的議案，作為共和黨保守派推動(dòng)移民改革的一部分。

不過(guò)，移民問(wèn)題是共和、民主兩黨爭(zhēng)論最激烈的問(wèn)題之一，兩黨必然就此展開(kāi)激烈博弈。目前民主黨已重新奪回國(guó)會(huì)眾議院控制權(quán)，兩黨將圍繞2020年大選展開(kāi)攻防，民主黨一定會(huì)阻撓相關(guān)立法并使其無(wú)疾而終。面對(duì)這一情況，特朗普政府也可能將立法條款附加在政府部門(mén)的撥款法上，以政府關(guān)門(mén)為要挾迫使國(guó)會(huì)予以通過(guò)。

最后，從長(zhǎng)期來(lái)看，美國(guó)通過(guò)修憲來(lái)調(diào)整出生公民權(quán)并非遙不可及。

憲法是一國(guó)根本大法，修憲門(mén)檻高是保障憲法和政治制度穩(wěn)定性的必然要求。修憲需要國(guó)會(huì)兩院2/3議員的支持，并經(jīng)3/4州議會(huì)表決才能生效，門(mén)檻很高。過(guò)去200多年，議員們提出了1.1萬(wàn)多條憲法修正案，只有27條最終“成功”入憲。

但美國(guó)憲法和其他國(guó)家的憲法一樣，需要根據(jù)時(shí)代變化而完善發(fā)展，是一部“活著的憲法”。美國(guó)不同利益集團(tuán)的斗爭(zhēng)和妥協(xié)，一直在推動(dòng)美國(guó)憲法的更新。

修改出生公民權(quán)的問(wèn)題已經(jīng)擺在美國(guó)政府和社會(huì)面前，不管哪個(gè)黨主導(dǎo)白宮和國(guó)會(huì)，都難以回避。

4會(huì)有什么影響？

美國(guó)中期選舉已落幕，參眾兩院分屬兩黨。特朗普政府何時(shí)啟動(dòng)調(diào)整出生公民權(quán)，如何調(diào)整以及最終能否如愿仍然存在不確定性。不過(guò)，可以確定的是，這一調(diào)整一定會(huì)產(chǎn)生漣漪效應(yīng)。

計(jì)劃赴美產(chǎn)子的人可能需要重新規(guī)劃移民或投資問(wèn)題。如果父母沒(méi)給孩子拿到美國(guó)“戶(hù)口”又丟了中國(guó)戶(hù)口，“錨孩兒”的國(guó)籍就成了問(wèn)題，以后孩子的教育、就業(yè)和發(fā)展都可能面臨很大的不確定性。

對(duì)國(guó)際社會(huì)來(lái)說(shuō)，真正需要引起重視的，是特朗普政府一系列收緊移民政策的舉措會(huì)將美國(guó)帶向何方。

美國(guó)是一個(gè)移民國(guó)家，移民及其后裔成就了美國(guó)的繁榮和霸業(yè)。移民的勞動(dòng)力資源、奮斗精神、包容文化以及和祖籍國(guó)的關(guān)系，賦予美國(guó)源源不斷的活力和獨(dú)特的國(guó)際影響力。即使是偷渡或滯留的非法移民，除了少數(shù)不法分子外，也填補(bǔ)了很多美國(guó)人不愿從事的工作崗位，促進(jìn)了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

特朗普嚴(yán)打非法移民的做法，短期內(nèi)或許有助于減少白人藍(lán)領(lǐng)面臨的勞動(dòng)力競(jìng)爭(zhēng)，有助于減少非法移民的犯罪行為，但長(zhǎng)期看也會(huì)造成不少負(fù)面影響：

首先，加劇美國(guó)的分裂。

支持種族和族群多樣性、認(rèn)同多元文化的民主黨和自由派選民抨擊特朗普“倒行逆施”、徒勞地對(duì)抗美國(guó)人口多元化的歷史趨勢(shì)。針對(duì)特朗普嚴(yán)打非法移民的“零容忍”政策，部分激進(jìn)的民主黨人甚至呼吁取締邊境執(zhí)法部門(mén)。

特朗普的支持者同樣熱情高漲，極右勢(shì)力則興風(fēng)作浪，大搞充斥暴力的排外活動(dòng)。

兩黨圍繞移民問(wèn)題的激烈斗爭(zhēng)，是此次中期選舉“政治暴力”泛濫的重要原因。

其次，削弱美國(guó)吸引人才的能力。

美國(guó)移民政策的收緊，不僅影響對(duì)移民的吸引力，還影響對(duì)留學(xué)生的吸引力。美國(guó)是全球最大的留學(xué)目的地國(guó)，在美留學(xué)生不僅為美國(guó)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)收入，很多學(xué)生學(xué)成后還留在美國(guó)，為美國(guó)貢獻(xiàn)了大量高素質(zhì)的青年勞動(dòng)力。美國(guó)收緊留學(xué)簽證政策后，美國(guó)際學(xué)生數(shù)量的增幅出現(xiàn)下降。未來(lái)，中國(guó)、中東的學(xué)生可能更多選擇到歐洲、加拿大或澳大利亞留學(xué)，這對(duì)美國(guó)而言實(shí)際上是一種損失。  

從歷史上看，美國(guó)周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，美國(guó)社會(huì)排外情緒高漲，政府的移民政策也同步收緊，而在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期，美國(guó)的移民政策會(huì)相對(duì)寬松。

但特朗普政府在美國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)、失業(yè)率低于自然失業(yè)率、勞動(dòng)力出現(xiàn)短缺的同時(shí)實(shí)行強(qiáng)硬的“反移民”政策，表明其可能有經(jīng)濟(jì)之外的考慮。

在冷戰(zhàn)結(jié)束后開(kāi)啟的資本、技術(shù)、人員流動(dòng)相對(duì)自由的全球化受挫后，美國(guó)民粹主義和民族主義興起，政治和社會(huì)都變得不那么寬容。

美國(guó)對(duì)待移民的態(tài)度，將越來(lái)越直接地影響美國(guó)社會(huì)的變化，影響美國(guó)內(nèi)外政策的走向，需要我們持續(xù)地予以關(guān)注。